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持续改革电价形成机制 助力经济社会高质量发展

北极星储能网  来源:中国电力新闻网    2018/12/7 13:02:08  我要投稿  

北极星储能网讯:改革开放40年以来,我国电力工业发展取得了举世瞩目的伟大成就,电价改革功不可没。笔者作为从业二十余年的电价改革亲历者,深切感受到在每个电价改革关键阶段,电价改革决策者和执行者以勇于担当的政治觉悟、高度负责的专业精神、直面问题的非凡勇气,成功推出并实施了一系列重大改革政策,干一项、成一项,保障了电力工业可持续发展,满足了经济社会日益增长的电力需求。相比世界各国,我国电价改革基本没有走弯路、回头路,以显著低于发达国家的电价提供了接近发达国家的供电保障能力、电力普遍服务水平和清洁电能供给能力,并有力助推电力市场化改革。

一、电价改革在各个历史时期都发挥了关键性作用

回顾历史,电价形成机制承载着各方利益诉求,影响着电力行业发展格局,改革难度最大、争议最多。通过充分听取各方意见、反复酝酿解决方案,试点探索、总结推广,我国电价改革实现了“迈小步、不停步”,不仅有效化解了当前电价矛盾,也为未来深化电力体制改革奠定了基础。改革进程大体分为五个阶段。

第一阶段:完全管制定价时期(1978—1985年),核心是稳定电价、稳定供应。这个时期,我国刚刚经历文革,百业待兴,电力工业发输配售电一体、装备差、可靠性低、缺电严重、发展资金不足。为确保宝贵的电力资源用到国民经济发展的“刀刃”上,电价政策在稳定总体价格水平基础上,持续推动结构性改革,促进提高电力使用效率:引入国际普遍采用的两部制电价,激励用户提高用电负荷率,扭转了用电效率过低局面;出台功率因数调整电费办法,促进无功就地补偿;推广具有分时功能的电表,试点峰谷电价、季节电价,促进削峰填谷。通过一系列“组合拳”,发用电效率效益均显著提升,有力支撑了改革开放初期经济社会发展。

第二阶段:还本付息电价时期(1985—1997年),核心是鼓励投资、保障需求。80年代中期起,我国经济高速发展,各地均出现了严重的“发展等电”问题。为调动各方办电积极性,特别是鼓励社会资本投入到电力行业,政府放松上网环节价格管制,引入“还本付息电价”,核定能够覆盖融资成本、保障协议利润的上网电价、销售电价。还本付息电价政策的实施,充分调动了社会力量办电积极性,地方自筹和利用外资筹集的电力建设资金占比显著提升,促进了电力工业快速发展,缓解了供求矛盾。1985—1997年,全国发电装机容量增加2.92倍、发电量增加2.76倍,同时我国电力企业管理水平也得到较大提升。

第三阶段:经营期电价时期(1997—2002年),核心是避免价格过快上涨,扩大需求。1997年亚洲金融危机爆发,我国电力需求矛盾有所缓和,为调整电价政策提供了窗口期。上网电价方面,进一步突出投资主体的经营责任,将还本付息电价改为经营期电价,按经营期统筹考虑运营成本、税金与合理利润,既有利于引导投资,又抑制电价水平过快上涨。销售电价方面,实施了农电“两改一同价”改革,将农网经营成本在城乡用户中共同分摊,将之前农村普遍度电1元以上的价格降低到0.56元左右,极大提高了农村地区安全可靠经济用电水平,为后续村镇经济腾飞提供了电力保障。

第四阶段:标杆电价时期(2002—2014年),核心是事前定价、鼓励清洁能源发展。2002年。国务院出台《电力体制改革方案》(国发〔2002〕5号文),电力工业实现了全面的厂网分开、主辅分离。2005年,《电价改革办法》印发,燃煤机组上网电价形成机制由事后定价改为事前核定标杆电价,显著提升了投资效率。随后,标杆电价推广到风电、光伏、核电、生物质发电等领域,“一厂一价”历史终结。出台了征收可再生能源电价附加和上网电价退坡相结合的补贴制度,极大地促进了我国可再生能源的发展。至当前,我国新能源装机(含风电、太阳能发电)已超越水电,成为第二大电源;太阳能装机已接近风电;西藏、青海、四川清洁能源装机占本地电源总装机比例超过80%。

第五阶段:新一轮电力改革时期(2015年至今),核心是输配电价改革和降低用能成本。2015年,中共中央国务院下发《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》(中发9号文),确定了“三放开、一独立、三强化”的改革基本路径以及“放开两头、管住中间”的体制框架。三年来,我国电价工作按照9号文要求,建机制、推改革,成效斐然。一是形成了完整的输配电价体系。先后印发跨区专项输电工程、区域电网、省级电网、地方电网和增量配电网的定价办法,构建了科学的独立输配电价制度体系,核定了各级电网输配电价水平,适用于所有类型的电力市场化交易。输配电价改革成为我国首个全面完成的电力体制改革专项任务。二是有序放开发用电价格,市场形成价格比例快速提升。推动上网、销售环节政府定价快速向市场定价转变,促进了电力资源优化配置。2017年,国网公司经营范围内市场交易电量达12095亿千瓦时、占售电量的31.3%,预计2018年市场交易规模将超过14000亿千瓦时。三是以较低电价水平满足经济社会电力需求。2016年以来,国家通过降价、减税、清费、市场化等方式,年减轻用户用能成本超3000亿元。2018年实施的“一般工商业电价平均降低10%”政策,进一步降低了中小微商业企业用电负担,有力改善了营商环境。近日,世界银行发布2019年世界营商环境报告中指出,我国“获得电力”指标位列全球第14名,总体上已达到主要发达国家水平。

二、以电价改革助力市场化、清洁化转型,推动经济社会高质量发展

2003年12月30日,时任浙江省委书记的习近平到杭州电力局调研,对电网建设和优质服务提出了殷切希望,并指示:“宁可让电等发展,不要让发展等电,要千方百计保障经济建设和广大人民群众日常生活的用电需要”。2014年6月13日,习近平总书记在中央财经领导小组第六次会议上提出了“四个革命、一个合作”能源战略思想,强调要坚定不移推进改革,还原能源商品属性,构建有效竞争的市场结构和市场体系,形成主要由市场决定能源价格的机制。电价改革这正处于新的关键阶段,需要持续发力,发挥引领作用。

第一,构建科学市场定价规则,建设全国统一电力市场。

目前,“统一市场、两级运作”的全国统一电力市场格局已经初步形成,部分省份已开展电力现货市场建设试点。为更好发挥价格信号的引导作用、进一步促进市场化交易,要求深化电力市场理论研究,持续完善电力现货市场竞价规则、电力辅助服务价格机制、市场交易电费清分规则、价格与风险防控机制等市场机制,促进电力市场高效运行,防范市场力控制价格、市场价格违规或越限等风险。

第二,促进电力清洁转型,推动绿色可持续发展。经过多年高速发展,我国并网可再生能源发电机组容量虽然已经达到世界第一,但占能源供给总量的比重仍有较大提升空间。为支持清洁能源发展,弥补可再生能源补助资金缺口。可探索价、补分离,以市场化方式确定电站业主和上网电价;支持可再生能源参与各类电力市场交易,扩大消纳范围,减少弃风弃光;鼓励用户多使用绿色电能,并通过购买绿证等方式筹集补贴资金。

第三,持续健全价格监管体系,保障电力工业高效持续发展

从各国实践看,电价监管既要防止价格偏低、导致供给不足、供电可靠性下降,又要防止价格偏高、影响实体经济竞争力,作用十分关键。构建规则明晰、水平合理、监管有力、科学透明的电价监管制度体系,就是要通过科学、合理、有效的价格信号,引导电源、电网企业的经营行为和用户的用电行为,提升各环节效率效益。可借鉴国内国际经验,引入激励相容先进理念:通过激励约束,改善服务水平、提高供电可靠性;通过事前定价,引导精准投资、加强电网规划;通过绩效考核,实现国资国企监管和电价监管的协同合力。

第四,逐步还原电力商品属性,缓解电价交叉补贴。

由于历史沿革,长期以来我国工商业用电对居民、农业等民生用电承担了较大规模的政策性交叉补贴,加重了工商业用电负担。据初步匡算,2017年我国政策性交叉补贴金额已达2700亿元,随着居民和农业用电量持续快速增长,每年还有100亿元以上的增量,交叉补贴问题更趋严重。可结合城乡居民收入水平提升,进一步完善居民阶梯电价政策,在“保基本”基础上适当提高第二、三档居民用电价格,既可降低工商业用能成本、改善营商环境,又有利于工商业用户公平参与电力市场。

第五,建立电力普遍服务机制,推动东西部协调发展

电力普遍服务内涵是为农村地区、偏远地区提供可获得、可承受的电力服务,多年来由政府委托电网企业代为履行。但在现行输配电价按省级电网核定的情况下,部分中西部省份,如西藏、黑龙江、蒙东等,电力普遍服务成本已经超出了电网企业承受能力,也无法通过提高用户销售电价解决,已经影响了当地电力工业的可持续发展。应在国家层面建立电力普遍服务补偿机制,该机制建立前,可支持电网企业在集团内部开展东西帮扶,促进东西部电网协调发展,助力打赢“三大攻坚战”。

原标题:冯来法:电价改革40年回顾与展望

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